El Precedente Contraloría: 4 Reflexiones sobre la Resolución 002-2020-SERVIR/TSC del Tribunal del Servicio Civil

El 22/05/2020 se publicó la Resolución de Sala Plena 002-2020-SERVIR/TSC, que establece el Precedente administrativo sobre deslinde de responsabilidades por nulidad del Procedimiento Administrativo Sancionador de la Contraloría General de la República y cómputo del plazo de prescripción del Procedimiento Administrativo Disciplinario derivado de informes de control – En adelante, el precedente Contraloría del TSC.

El precedente:

En apretada síntesis, dicho precedente adopta como premisa que cuando los procedimientos administrativos sancionadores por responsabilidad funcional de la Contraloría (PAS) iniciaban, e incluso, cuando se encontraban en investigación preliminar (auditoría), las entidades tenían que suspender sus procedimientos disciplinarios (PAD) o toda investigación que vinieran desarrollando por los mismos hechos contra los mismos servidores públicos. Como el Tribunal Constitucional (TC) declaró la inconstitucionalidad del catálogo de faltas del PAS[1], Contraloría se vio impedida de continuar el trámite de dichos procedimientos o iniciar nuevos. Por ello, a juicio del TSC, las entidades públicas recobraron sus facultades respecto de aquellos casos en los que la CGR le dijo que se inhibiera.

En este contexto, el TSC estableció como precedente que para estos casos, se entienda que el plazo de prescripción de un 1 año para iniciar un PAD (contado desde que la entidad conoció los hechos del caso) se compute desde que la entidad recibió por segunda vez el informe de control de manos de la Contraloría[2].

El Tribunal, en mi opinión, ha adoptado una decisión de gestión, que busca evitar la impunidad respecto de la comisión de faltas administrativas graves o muy graves que ya no pueden ser perseguidas por Contraloría. Una decisión loable que buscaría tutelar los intereses generales. No obstante, constituiría una infracción a los  principios constitucionales de legalidad y non bis ídem.  Dos necesarios y previos detalles de contexto antes de las reflexiones:

Breves y necesarios antecedentes:

  1. La redacción del artículo 94 de la Ley 30057 señala que (…) la competencia para iniciar procedimientos administrativos disciplinarios contra los servidores civiles decae en el plazo de tres (3) años contados a partir de la comisión de la falta y uno (1) a partir de tomado conocimiento por la oficina de recursos humanos de la entidad, o de la que haga sus veces.
  1. La Directiva de desarrollo de la LSC precisó, para el caso de los Informes de Control, se entiende que la entidad conoció de la comisión de la falta cuando el informe de control es recibido por el funcionario público a cargo de la conducción de la entidad[3] (es decir, el Ministro, o el Presidente Ejecutivo, etc.)

4 Reflexiones sobre el precedente:

Más allá de los problemas estructurales de los plazos de prescripción[4], para efectos de este post planteo cinco reflexiones, previo esquema sobre la prescripción:

  1. Infracción al principio de Legalidad: porque en la práctica el TSC crea un nuevo plazo de prescripción no previsto en la norma con rango de Ley. La norma señala que el cómputo del plazo inicia cuando la entidad pública competente conoce. Es decir, por primera vez, no cuando conoce por segunda vez.
  2. Los mandatos ligados a los límites a la potestad sancionadora de la Administración Pública, deben estar predeterminados por el legislador. Con mayor razón, cuando se trata del plazo de prescripción, que el propio TSC ha interpretado que es un elemento sustantivo de la potestad sancionadora disciplinaria. . La prescripción “es una institución de carácter objetivo”, porque ésta se sustenta en el interés público y en el principio de seguridad jurídica[5]. Entonces, considero contrario al principio de legalidad que la Administración Pública pueda disponer libremente de los plazos de prescripción que ella misma tendrá que aplicar, a través de una interpretación vinculante.
  3. Non bis in ídem. El ordenamiento jurídico proscribe la doble persecución y la doble sanción a una persona por los mismos hechos y bajo el mismo fundamento; siendo este último (el fundamento) el corazón del non bis in ídem. Si partimos de la premisa que el bis in ídem está prohibido en nuestro ordenamiento jurídico, esto querría decir que el PAD y el PAS cuentan con fundamentos jurídicos distintos. Ello se traduce en que cuando Contraloría ordenaba a la entidad que suspendiera toda acción destinada al deslinde de responsabilidad de un servidor por ciertos hechos, era porque dichos hechos eran competencia del PAS y no del PAD.  Entonces, ¿cómo es que ante la Sentencia del TC la entidad “recupera” la competencia para sancionar sobre los hechos antes aludidos? Si los fundamentos jurídicos de ambas vías son distintos, entonces o es competencia del PAD o es competencia del PAS, pero no de las dos vías al mismo tiempo.
  1. ¿Si no se le puede perseguir por una vía, entonces usamos la otra?: pareciera que esta sería la lógica que sustenta el precedente bajo análisis. Si bien podemos considerar que “los corruptos merecen eso y más”, también es cierto que el fin no debería implicar serias transgresiones al orden constitucional. Menos aún justificar que el servidor público (el común, el no corrupto, el que se equivoca o el que es perseguido sin razón), siga entre dos fuegos.

Esperemos que el proyecto de Ley que busca restablecer las infracciones del PAS de Contraloría sea una buena oportunidad para revisar el régimen de responsabilidad administrativa de los servidores públicos para adoptar un modelo razonable y proporcional que erradique la impunidad.

 

 

Notas

[1]Con la sentencia sobre el expediente 0020-2015-PI/TC, publicada el 26 de abril de 2019, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el artículo 46 que recogía los tipos infractores del régimen sancionador de la CGR, vaciando de contenido al procedimiento y condenándolo a la inoperancia fáctica. No obstante, en la misma sentencia, el Alto Tribunal convalidó la constitucionalidad del poder sancionador de Contraloría sobre los servidores públicos.

[2] Precedente del Tribunal del Servicio Civil: “62. En ese sentido, teniendo en cuenta que a la primera oportunidad en que la Contraloría remitió el informe de control al órgano encargado de la conducción de la entidad ésta no contaba con la posibilidad de desplegar su potestad disciplinaria por disposición expresa de la propia Contraloría, dicho momento no puede ser tomado en cuenta para el inicio del cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, pues la entidad se encontraba materialmente impedida de instaurarlo.

  1. Así pues, en dichos casos, el cómputo del plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario deberá reiniciarse cuando la Contraloría remita por segunda vez el informe de control al funcionario encargado de la conducción de la entidad para el deslinde de las responsabilidades a que hubiera lugar”.

[3] Art. 10.1 de la Directiva del Procedimiento Administrativo sancionador, versión actualizada de la Directiva 02-2015-SERVIR/GPGSC.

[4] Al respecto, véase un reciente artículo de la autora: “La prescripción de las infracciones disciplinarias en la Ley del Servicio Civil: los problemas de su cómputo y configuración”, publicado en la Revista Derecho y Sociedad, Nro. 54, Lima, PUCP, 2020.

[5] Danós, Jorge. (2014). La extinción de las infracciones y sanciones administrativas. En Danós, J. et. al (coords), Derecho Administrativo: Innovación, cambio y eficacia. Libro de ponencias del Sexto Congreso Nacional de Derecho Administrativo (pp. 13-36). Lima: ECB Ediciones – Thomson Reuters.

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Leonardo
Leonardo
4 meses hace

Muy interesante y muy fácil de entender ante un caso tan denso ….felicitaciones Janeyri

Luis C. Ramírez Moscoso
Luis C. Ramírez Moscoso
4 meses hace

Felicitando a la autora del artículo por tan oportunas y necesarias reflexiones. Podemos agregar que las competencias sancionadoras vienen determinadas expresamente por ley. En el presente caso por la ley 29622 que le otorga competencia y postestad sancionadora a la Contraloría, extremo que ha diferencia de sus conductas infractoras fue constitucionalizado por el Tribunal Constitucional en la STC 020-2015-PI/TC. En ese orden de ideas, llama poderosamente la atención que el Tribunal de SERVIR mediante un precedente vinculante asuma competencias sancionadoras de un organismo constitucionalmente autónomo. Quedaría esperar si el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría tiene algo que… Leer más »

Luis C. Ramírez Moscoso
Luis C. Ramírez Moscoso
4 meses hace
Reply to  Janeyri Boyer

Es verdad, es verdad. Por eso surge la inquietud: ¿Cuál es el límite de competencias sancionadoras entre lo disciplinario y funcional? Si es por “puesta de mano” o tal vez tenga una esencia más dura.

Detalle relevante en los casos ya iniciados por la Contraloría, que a raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional y lo establecido por el Tribunal de SERVIR, podrían pasar a la competencia de las Entidades.

Saludos!

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