8 reflexiones sobre los Lineamientos de organización del Estado aprobados por la PCM

A través del Decreto Supremo 054-2018-PCM, publicado hoy (18-5-2018), la Presidencia del Consejo de Ministros aprobó los lineamientos de organización del Estado. ¿Qué significa esto? Significa que la PCM estaría dando muestras de estarse ocupando de una de las potestades más relevantes de la Administración Pública para el adecuado funcionamiento del Estado: la potestad de (auto)organización.

¿Por qué es importante? Pongámoslo de esta manera. Si su casa careciera de un orden mínimo o fuera un caos, probablemente, no encuentre las cosas cuando las necesite, compre dos o tres veces las mismas cosas (porque desconoce que las tiene), pierda tiempo y dinero. Algo similar ocurre en el Estado. Si carece de una organización racional: duplica funciones entre entidades públicas y al interior de una entidad pública; se desconoce que entidad produce o debería producir qué información, o prestar un servicio; aumenta la planilla estatal (porque la entidad considera que sus problemas radican en que carece de suficiente personal, no en temas de una mejor organización), y en suma, pierde tiempo y dinero, sin contar con el mal servicio que podría prestar debido a ese desorden.

Por eso este tipo de iniciativas normativas son tan importantes. Sobretodo si el ente rector prevé la forma de que todas las entidades públicas de los 3 niveles de gobierno comprendan sus contenidos y los apliquen; así como, la existencia de alguna modalidad de supervisión de su cumplimiento. En estas reflexiones resalto algunos aspectos de los Lineamientos aprobados por la PCM:

1. Estos lineamientos apuestan por criterios diferenciados y flexibles para entidades pequeñas. Uno de los problemas en materia organizacional radica en que las normas han venido imponiendo reglas uniformes de organización para las entidades públicas a pesar de ser distintas. No es comparable una entidad como el Ministerio de Salud, con un municipio de veinte servidores civiles.

2. Reconoce principios de organización interna. Si bien pueden ser extrapolados de la LPAG (Ley 27444), sin embargo en la medida que esta última norma está diseñada para la relación entre las entidades de la Administración Pública y los administrados, no queda claro cómo es que sus principios podrían aplicarse a la organización interna de una entidad. Por eso resulta plausible que estos lineamientos reconozca dichos principios, pero adecuados a la organización interna de cada entidad pública.

3. Principios de organización interna destacados: separación de funciones y no duplicidad. Las entidades deben identificar con claridad las funciones que constituyen la razón de ser de la entidad (pesca, industria, justicia, fiscalización ambiental), de las funciones de apoyo (administración, contabilidad, logística) a la consecución de los fines de la entidad. Ocurre que las entidades siguen creciendo en personal, duplicando esfuerzos. Por ejemplo, la entidad cuenta con un área de logística (para toda la entidad) pero además, su dirección de fiscalización, tiene a su vez, profesionales encargados de logística. ¿por qué? señalan algunas, que “así es más rápido”. Quizá lo que ocurra es que no se organizan adecuadamente y sea más fácil contratar gente.

4. Introduce un enfoque de procesos al interior de la entidad, más allá del enfoque funcional. Es una apuesta tímida (porque el Reglamento de Organización y Funciones se seguirá elaborando bajo un enfoque funcional) pero con vientos de cambio hacia una organización que coordine más y que trabaje en equipo. Obligar a las entidades públicas a levantar/mapear/identificar todos sus procesos internos, podría demandar años de trabajo.

5. Racionaliza la creación de órganos y entidades públicas, adoptando criterios restrictivos para dicha creación. Sería plausible que el Estado deje de crecer sobre la base de criterios populistas o de modo acrítico, y que si tiene que crecer, sea porque existe un análisis exhaustivo y bien fundamentado sobre la necesidad de ese crecimiento.

6. Los programas, proyectos, unidades ejecutoras (Qali Warma, Beca 18, entre otros), entre otras, son definidas como entidades públicas sin personería jurídica de derecho público, esclareciendo las definiciones de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). ¿Para qué sirve la personería jurídica? Imagine usted una empresa que no es persona jurídica, simplemente no existe. Ni para efectos tributarios, ni para contraer obligaciones o recibir ingresos. En el Estado, la personería jurídica de Derecho Público permite a las entidades ser un centro de imputación de obligaciones jurídicas. Le permite tomar decisiones, contratar, organizarse, entre otras cosas. Con esta aclaración se está dejando claro que dependen del ministerio o gobierno regional o gobierno local que las creó, que estas últimas son responsables, y adoptan las grandes decisiones.

7. Sobre las comisiones y los comités. Si bien, estos lineamientos procuran ordenar el funcionamiento de estas modalidades organizacionales (muy recurrentes en el Poder Ejecutivo. Basta abrir El Peruano, y reconocer que se crean con cierta frecuencia). Sin embargo se echa en falta un mandato de transparencia que fuerce a estas comisiones a presentar resultados. Consumen horas persona de funcionarios públicos y otros servidores civiles, pero no se identifica cuáles fueron sus logros, de qué manera contribuyeron a resolver una problemática, o en síntesis, para qué sirvieron.

8. Queda la duda sobre la legalidad de las disposiciones sobre fusión de organismos públicos (como los organismos reguladores, INDECOPI, SERVIR, etc). Estos son creados por Ley (art. 28 LOPE) sin embargo, los lineamientos indican que podrían ser fusionados a través de un decreto supremo. Una fusión por absorción podría determinar la reasignación de funciones de la entidad absorbida en favor de la entidad absorbente. En otras palabras, la reasignación de competencias, es decir, requeriría de una norma con rango de Ley.

Lineamientos de organización del Estado – DS 054-2018-PCM (18-05-2018)

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